刊发毕业论文保障性住房建设的融资困境

　　摘要：在房价日益高涨的背景下保障性住房建设不仅是一个重要的民生问题，而且对于平抑房价，促进房地产行业健康发展，引导社会投资方向都具有重要意义。本文梳理了保障性住房的资金来源，指出了目前以财政资金投入为主的融资方式存在的主要问题，提出了完善建议，希望对政府相关部门的决策者有一定借鉴意义。

　　关键词：保障性住房 融资模式 金融创新

　　一、保障房建设的必要性

　　保障性住房是与商品房相对应的一个概念，目前尚未有统一的定义。一般来说是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质和特定用途的住房。根据我国“十二五”规划纲要的阐述，我国保障性住房的基本形式有：经济适用房、廉租房、政策性租赁房(公租房)与两限房以及在一些林区、垦区、煤矿职工的棚户区改造、游牧民定居工程。

　　保障性住房建设无论从改善民生、促进和谐社会发展，控制高房价、拉动消费以及转变社会经济发展模式等方面看，均有很高意义。首先，改善低收入居民的居住条件是重要的民生问题。加快建设保障性住房，对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。其次，加快保障性住房建设，将有利于控制高房价，有利于更好地落实房价宏观调控的政策目标，有利于防止房价和销量的暴涨暴跌，有利于房地产市场的健康稳定发展。第三，加快保障性住房建设，不但能够有效改善城乡普通居民消费环境和条件，而且能够打消对未来住房支出的担忧，从而有利于城乡居民，特别是低收入居民的消费增长。最后，政府主导的保障房建设，以民生为导向，可以防止房地产市场的畸形发展，引导社会投资方向，鼓励更多企业和资本投入实体经济和科技创新。从这个意义上说，推进保障房建设，有望成为转变发展方式的重要突破口。

　　二、我国保障性住房建设的资金来源分析

　　我国保障性住房建设的基本融资模式主要有财政拨款、土地出让金净收益、住房公积金净收益及其他来源。具体来说：(1)财政拨款。保障性住房具有准公共产品属性和正外部性等特点，决定了各级政府拨款是保障性住房建设的主要来源。目前中央财政拨款占保障房建设资金的比重仅在10%左右，各级政府财政投入压力巨大。(2)土地出让金。国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》规定：土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。这一渠道的资金量占土地出让金金额的10%-20%。如果政府按照要求全部投入到位会使保障性住房资金短缺的情况得到一定程度的缓解，但地方政府往往缺乏有力监督，用于保障性住房建设的比例只占土地出让金总额的很小比例。(3)住房公积金增值收益。2009年住房和城乡建设部等七部门联合发出《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，要求将部分住房公积金结余资金贷款用于支持保障性住房建设。(4)住房公积金贷款。2010年住房和城乡建设部、财政部、发展改革委、人民银行、审计署、银监会印发的《关于做好利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的通知》确定了北京、天津等28个城市为利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市，贷款总额占所需资金的10%。(5)其他来源。“社会保障”和“出租保障性住房及配套设施”的资金也被用于支持廉租房和公租房的建设。

　　“十二五”期间，中央政府提出新建3 600万套保障性住房，到2015年实现保障性住房的覆盖面达到20%。各年的建设目标是2011 年开工建设 1 000 万套，2012 年建设1 000万套，2013-2015年每年建设500-600万套。仅2011年建设的1 000万套保障性住房就需投入资金1.3-1.5 万亿元，其中5 000 多亿元由中央和地方两级财政分担，其余8 000多亿元主要通过社会资金解决，因此，完善保障性住房建设融资方式具有重大意义。

　　三、保障性住房建设的融资困境分析

　　通过保障性住房建设资金的来源分析，可以发现目前保障性住房建设的融资困境主要表现在四个方面：

　　一是过度依赖国家财政投入。财政拨款、土地出让金及住房公积金本质上都属于国家财政收入。虽然保障性住房的准公共产品的性质决定了政府投资在保障性住房建设中的重要地位，但是对国家财政资金的过分依赖，会导致在政府财政严重不足和经济不发达地区的保障性住房供给严重不足。我们应该坚持政府在保障性住房建设融资中的主导地位，但是运作过程中，应改革僵硬的资金供给机制，发挥市场的作用，减轻保障性住房建设给政府带来的巨大负担。

　　二是地方政府对保障性住房建设缺乏积极性。这种现状形成的主要原因是我国传统的以财政收入等经济指标为主的官员绩效考核体系。目前，土地出让金占地方政府财政收入的比重很高，而经济适用房、两限房的土地划拨供给方式使得地方政府获得不到土地出让收入，廉租房和公租房还要对低收入家庭进行住房补贴、对开发商进行税收减免，这些原因都会导致财政收入大幅下降。不仅如此，保障性住房的建设会在一定程度上拉低商品房的价格，而房价的下降又会进一步影响土地出让价格，从而极大影响了地方政府的财政收入和GDP的增长，从而制约着地方政府建设保障性住房的积极性。

　　三是资金供给存在不稳定性。目前保障性住房建设以财政资金为主的融资模式存在着极大的不稳定性，主要表现在以下四个方面：(1)中央政府的拨款具有较强的稳定性，但是地方政府的事务繁多，在不少财政收入较低的不发达地区，保障房建设往往更为迫切，因而这些地方的财政拨款往往很难及时到位;(2)土地出让收入也具有较大的不确定性。在经济形势较好的年份，开发商的积极性较高，出让收入较高，但是当银行银根紧缩的年份，土地出让收入就会大幅下降。(3)保障性住房的建设资金可能被挤占。前面我们指出土地出让收入的一定比例可以用于保障性住房建设，但是往往缺乏有效监督，因而被挤占。同样住房公积金增值收益也是如此。公积金扣除住房公积金贷款风险准备金和公积金中心管理费用后，余额用来补充保障性住房建设资金，如果贷款风险准备金和管理费用金额较大，那么用在城市保障性住房建设上的资金就会相应减少。(4)公积金贷款作用有限。一方面是试点城市效果如何、何时扩大是不确定的;另一方面，不少地区公积金使用率都非常高，能用于保障性住房建设的部分占多大比例都具有较大的不确定性。

　　四是保障性住房建设金融工具缺失。保障性住房具有准公共物品的特性，按照政府经济学的观点，保障性住房应该由政府保障供给，但是可以采用不同的方式：政府既可以成立专门的部门(国有独资公司)直接负责保障性住房的建设，比如，由各级政府地方财政出资成立的保障房建设有限公司，也可以将保障性住房建设的任务委托给民营的房地产开发企业。目前民营的房地产开发企业的外部融资方式主要有银行借款、股票债券和其他三种融资途径。发行股票和债券进行直接融资，条件苛刻，中小房地产开发企业很难采用。而资产证券化、短期融资券和信托融资等其他融资方式在我国开展的还不成熟，很多机制性问题尚未完全解决。因此，目前对于大多数房地产开发企业而言，银行借款是其主要融资来源，渠道比较单一。