我国社保基金监管体系是以人力资源和社会保障部门行政监管为主,加以财政监督、审计监督、税务监督、银行监督、内部控制和社会监督的有机配合而建立起来的。表面上,社保基金监管体系看似完备,但是由于政出多门(强调部门利益)、彼此权限或存在真空或存在交集(可能导致消极监管)等方面的原因,所以只要熟悉并掌握这一体系的“薄弱环节”,就完全有可能加以利用、谋取私利,这也是为什么社保大案频发的原因所在。当然,尽管存在这样或那样的问题,也应当看到并承认,这一监管体系是我国国情的客观体现,是目前“不最坏”的选择。在既有的客观情况下,如何完善社保基金监管,真正保障人权,值得深思。
一、树立社保基金监管相关原则
社保基金监管原则既是对以往基金监管经验的总结,又是建立和完善社保基金监管制度的基础。依笔者看来,下面三大原则尤其重要:
1.依法监管原则
我国宪法第五条明确规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”在以行政监管为主的社保基金监管活动当中,秉持依法监管的原则是行政机关遵循宪法、依法行政的应有之义。
依法监管原则首先是指社保基金监管机构的设立及其职责都必须是由法律明确规定;其次,社保基金监管的对象及其范围必须由法律明确规定;再次,监管的内容、监管的标准、监管的方式和监管的手段,必须由法律明确规定;最后,因社保基金监管而引发的法律救济和法律问责机制,也必须由法律明确规定。而实际上,《社会保险基金行政监督办法》(原劳动和社会保障部,2001年5月18日,以下简称《办法》)第四条也规定:“社会保险基金监督应遵循客观、公正、合法、效率的原则。”《办法》中提及的“合法”,理应作此理解。
2.独立监管原则
社保基金直接关乎人民群众切身利益,能否从形式上到实质上对其实行的公正监管,保护好这份老百姓的“保命钱”,是检验政府依法行政能力和行政效能高低的重要标杆,也是关系到社会稳定和发展的重要事项。而独立监管正是寻求公正监管的必经之路。
独立监管原则是指社保基金监管机构在法律、法规赋予的监管权限范围内,依照法律、法规独立地行使行政监督权力,而不受其他任何部门、个人和组织的干预,以确保监督的公正性、权威性和有效性。《办法》中所称的“客观、公正”,除了强调依法监管之外,另一个体现就应当是独立监管了。
3.审慎监管原则
社保基金运营的一大困境就是如何在现有法律和政策允许的范围内实现保值增值,这也正是有些地方政府官员为追求个人政绩、利用监管漏洞违规使用社保基金结果导致事态恶化的症结之所在。对于社保基金监管机构而言,如何在日常监管活动中很好地贯彻审慎监管的原则,就显得尤为重要。
审慎监管原则是指监督机构应按照基金的流动性、安全性、效益性三大原则,合理设置有关监督指标,进行评价和预测,最大限度地控制风险,促进管理运营机构自我约束基金运作行为,但同时,又要在法律和政策允许的范围内鼓励和支持运营机构积极地探索社保基金的保值增值新领域。简单地说,就是既要“抓”,又要“放”。当然,随之而来的问题便是,如何实现“抓”与“放”的统一呢?
监督机构必须进行谨慎监管,谨慎的定论与处理,做到宽严适度,创造一个良好的监督管理环境,才能确保社保基金的保值增值。而社保基金监管机构的管理重心,应该放在为经办机构和基金管理服务机构的规范管理和运营创造适度的、市场化的竞争环境,防范经营风险的发生。
二、社保基金监管的完善思考
1.加大社保基金监管的投入
(1)如前文所述,我国社保基金监管赖以建立的法律基础层次过低,直接导致因违法成本低下而出现大量的挤占、挪用甚至是贪污社保基金的行为,监管力度已不能适应实际需要。国家应加大立法投入,尽快依照宪法制定社保基金监管的基本法律和配套法规,在关系人民群众切身利益的实质问题上,最大程度地整合现有的法律资源并加以合理利用,必定都是能够得到人民群众支持和拥护的。
(2)各级行政机关在追求GDP增长和经济可持续发展的同时,也应当加大对于社保基金监管的行政投入。应当看到促经济和保民生是有机联系的整体,促经济不能以牺牲民生作为代价;而保民生,是为促经济作必要的准备和重要基础。人民群众的切身利益理应成为经济发展过程中被尊重和被重视的因素,社保基金作为关系民生的重要一环,绝对应当得到政府的重视和更多的投入。
2.创新社保基金监管的制度
(1)完善现有的社保基金监管制度
在现有的社保基金监管制度当中,预决算制度和审计制度应当是两项被期待能够发挥重要作用的监管措施。通过合理而科学的预决算,可以最大程度的控制社保基金运营过程中的风险;而独立的审计又可以保证和促进社保基金运营的安全。但是如同“上海社保案”一案,各地的社保案件通常都是能够事前通过当地人大的预决算和事后通过审计部门的审计,这就很是说明问题。因此,各级人大应切实加大监管力度,完全可以考虑有针对性的设立专门的、常设的社保基金监管委员会;至于审计部门,虽然是直属机构,但是鉴于其与地方政府的地缘关系,可以在条件成熟的情况下实行异地审计。
(2)淡化政府监管,引入专门监管
在目前的社保基金监管体系当中,政府监管是居于主要或者说核心地位的。应当承认,政府所掌握的行政资源对于社保基金监管是非常有帮助的,而且事实上我国大部门地方政府的监管还是得力的。但是,也应当看到,政府(社保基金监管机构实际上是政府的一个机构)在整个社保基金的运行关系中,地位非常奇特。它既负责社保基金征收,又负责社保基金运营,还负责社保基金监管。可以很明显地发现,在这样的情形下,虽然行政效能和监管效能得到了最大程度地发挥,但是权力的过度集中以及自我监管的存在使得社保基金运营活动和监管活动的风险非常大。因此,在条件成熟的情况下,完全可以考虑让政府更多地从宏观上对社保基金监管进行控制和引导,从而逐步退出微观的监管环节;同时通过设立专门的、专业化的监管机构来负责具体的监管活动。这样的专门监管既不会因为监管者与被监管者之间某些天然的联系而让人对其公正性产生怀疑,又能够通过充分发挥专业优势来推动社保基金监管的良性发展。当然,专门监管机构的地位、组成、职责等诸多方面的问题,仍是有待于相关法律的出台和明确规定。
3.拓宽社保基金监管的渠道
(1)建立群众性监督组织
社保基金事关人民群众的切身利益,其征收、运营、监管活动没有理由让当事群体置身事外,况且随着社会主义法治社会进程的深入,公民意识和权利意识也越来越深入人心。政府关起门来监管的做法只能让群众无端猜测,这对于树立法治型政府和服务型政府的良好形象是没有帮助的。同时,近年来,人民群众围绕自身利益问题参与配合政府行政管理活动的能力已经得到了很大程度地加强。因此,可以考虑设立诸如社保基金监管协调机制之类的有群众参与的组织,针对社保基金的相关问题让人民群众充分发表意见、参与配合,让人民群众有更多的参与感和责任感,这样一来,社保基金的相关工作必定会进行得更为顺利。
(2)建立专家顾问委员会
社保基金的征收、运营及监管活动,事务纷繁复杂,专业性要求极高,在既有的社保基金监管体制之下,政府相关部门的管理水平和专业能力未必与实际要求吻合。这就有必要考虑成立以法律、经济、社保相关专家学者和国内外有一定影响的专业人士为来源的专家顾问委员会。这样的组织,一方面可以作为咨询机构应对政府在社保基金管理活动中遇到的专业性问题,以避免事前决策的盲目性和增强处理突发问题时措施的得力性;另一方面其还可以作为政府扩大与社会就社保基金相关问题的交流的平台,从而提升行政透明度和树立智力型政府形象。
(3)地方政府需要发挥更多的地方智慧
前文已述,我国社保基金监管体系的法律基础并不坚实,中央给予的政策空间不算宽裕,社保基金各项具体工作任务繁重,各地方政府不得不面对的问题是,如何在这些现实还将持续存在一段时间的情况下更好地实现社保基金征收、运营和监管三者之间的良性互动。毫无疑问,地方政府需要发挥更多的地方智慧,即以本地实际情况作为考量的基础,围绕社保基金的核心问题(如保值增值等),寻求更多的、来自社会生活各个方面的支持(尤其是本地人民群众的支持),发挥更大的主观能动性,营造富有特色的地方社保基金监管模式,而中央政府也应当在承认、鼓励并支持地方政府的这种积极的探索。