刍议政府投资项目“代建制”管理存在问题及改

摘要：建设项目的代建制在政府投资公共工程的建设管理中发挥了巨大的作用。但在实施过程中还存在市场竞争不够、业主与代建单位之间缺乏诚信机制、代建定位模糊、法律法规建设滞后等问题，不利于工程管理和体现代建制的优势。本文简要分析我国政府投资项目管理中存在的问题，并根据多年现场管理经验提出相关建议。
关键词：政府投资项目；代建制；存在问题；改革措施
Abstract: The construction project agent-construction system has played a huge role in the construction and management of government investment in public works. But there are not enough, the competition between the owners and construction unit lack integrity mechanism, lagging construction localization is fuzzy, the legal problems in the implementation process, is not conducive to the project management and embody the agent-construction system advantage. This article analyzed our country government investment project management in question, and proposes relevant suggestions based on years of experience in production management.
Key words: government investment project; agent construction system; problems; reform measures
中图分类号：F279.23
引言
代建制以市场为依托，以竞争为手段，以提高投资效益为目的，实现政府由封闭的内部管理转向对市场经济环境的宏观管理，体现公开竞争、市场在经济运行和资源配置中起主导作用。实行“代建制”是深化政府投资项目管理体制改革、提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益、保证项目工程质量的一项重要举措。但是，在具体实践中，由于受现行的管理体制、理论水平、法律框架及思想认识的限制，代建制的推行也遇到了很多问题，如法律环境不健全、监督管理不到位、代建市场发展不完善等，致使代建制在实际操作中遇到问题。
    1.我国代建制的实践及发展方向
    1.1我国代建制的实践
由于现阶段我国对代建制的组织形式、职能定位、法律地位、合同关系均没有界定清楚，从而导致了代建制在实践方面的多样性。伴随着投资主体的多元化、项目实施方式新要求等，其管理模式发生着深刻的变化。目前我国政府投资项目管理模式主要有以下几种：
1.1.1传统模式
一类是临时机构模式，从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，工程项目完成后，该工程项目的指挥部即告解散；一类是基建办公室模式，一些工程项目较多的单位，一般由本部门的基建处进行直接具体的组织领导工作，而工程指挥部主要是进行常规的行政管理工作。
    1.1.2企业代建模式
企业代建是指政府投资主管部门或其代理单位通过招标方式择优选择具有相应资质的社会化项目管理公司，即代建企业进行代建活动。该模式的特点是：一是隔断了政府与市场之间的联系；二是在代建单位的选择上引入了市场竞争机制；三是代建行为属于民事代理。
1.1.3城投公司模式
作为政府连接建设市场的载体，城投等各类政府性投资公司的建立是为了更有效的盘活城市资产，解决城市经营的资金融通问题，侵之产生应有的经济效益，但这种模式往往缺乏市场竞争机制。
1.2代建制的发展方向
我国的建筑市场，尤其是建筑管理市场，通过多年来的发展,已经形成了一定的规模,在人才储备、经验积累等方面已具备与国际接轨的部分条件。为此，作为现有的代建单位和即将进入代建领域的单位，将有以下几个发展方向:
1.2.1项目管理的品牌化经营
从代建管理的工程实践中出现一批管理经验丰富、思路开阔、成绩卓越的职业项目经理,并形成相应的项目经理人市场,采用合伙制的形式,承接工程项目,实行专业化管理。
1.2.2专业化管理的综合
代建单位通过自身努力,在工程建设和咨询方面具有先天优势,最终演变成国际化的多功能咨询公司。
1.2.3特许经营公司
代建单位与社会资本联合,利用自身管理优势,共同组建特许经营公司。实现管理的高端化(参与融、投资),管理的全程化(投资、建设、管理、运营的结合),获得特许经营利润。
    2.政府投资项目代建制存在的问题
    2.1风险转移问题尚未解决
    代建制普遍存在一个实践矛盾,即委托代建的房屋建起来了,委托人-各相关政府,作为直接的当事人,且不得不面对不断出现的工程质量和使用功能缺陷的投诉,这种情形在危房改造等安居工程建设中普遍存在。另一方面,国家法律法规赋予了建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务, 不能够因为实行代建制而产生转移。实行代建制的本来目的是希望通过代建方使建设单位从非专业领域工作中摆脱出来, 不必承担这些单位无力承担的专业责任与义务。但是当代建设行为的法律关系不清时,建设单位在签订协议时,就可能有这么一种情况,通过委托代建,建设工程的民事责任风险转移了, 但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移, 原因在于代建制度并不是一个法定制度。
国家行政法规规定的建设单位的责任与义务以及建设单位违法的责任追究,包括对单位主管领导的责任追究, 并没有因民事性质的委托而转移。现阶段的代建单位因有限的代建取费而不愿承担更多的代建责任, 同时建设单位也因风险并没有完全转移而对委托代建持疑虑态度, 合作双方这种背反的期望目标便对建设工程项目产生各种不利的影响,在工程建设过程中,扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。这些, 对于代建制度的顺利推行是十分不利的。
2.2代建过程监管未尽完善
2.2.1目前政府代建制建设项目控制监管由政府投资管理、财政、建设等政府部门和项目实施单位等共同实施．政府投资管理部门、财政管理部门、建设管理部门等在代建项目的实施过程中的监管职责、监管内容、监管程序、监管方法和相互分工配合还没有明确界定．没有一家单位能从项目的立项开始至竣工交验全过程担负起监管的责任．投资建设管理权限的分开．貌似是多方负责．事实上是无一家承担责任．从而导致政府对项目代建过程监管不到位。
2.2.2政府工程造价管理制度不完善。我国目前的政府投资工程的造价管理既有中央和地方发改委系统和财政系统的分级管理，又有从中央部委到地方政府的专业工程造价机构的管理，是一种全方位的管理，但也是多头、分散的管理，因此不能有效降低工期与投资的不确定性。
2.3代建市场尚不完善
我国代建制的推行尚处于初始阶段，由于各地政府投资项目实际和项目管理水平的差距，缺乏代建制代建单位管理的实践和成熟的项目代建制案例引导，再加上各地实施代建制的方式存在不同程度的差别，对项目代建单位的资质、业绩和人员规定要求存在着差异，没有建立起代建单位资质管理标准，影响了代建市场水平的发展。
2.4从业人员素质不高
目前我国代建制行业的项目管理人员的专业水平较高，现场实践经验较多，可知识面偏窄，综合协调管理能力较弱。并且我国代建制企业的人员组织结构不合理，考核机制也尚未健全，而且培训经费缺乏，缺少专门培训机构。
    3.政府投资项目代建制改革措施
3.1规范政府投资工程建设实施运行机制
尽快完善有关政府投资工程项目管理法律，合理划分投资、建没、管理、使用各方的职责和权力，并形成权力的制衡，如细化出台房建、市政、园林等专业代建管理办法和移交接管程序，通过明确规章依据约定各方的权利和义务。依照项目投资、工程建设、市场监管、工程使用职能分开原则，将政府管理职能和代理政府事务性、技术性、专业性职能分开，投资决策、建设实施、工程使用相互配合和制约，权责明确的原则，规范政府投资工程的运行机制，提高政府投资工程的效率和效益。
3.2完善政府投资项目监督体系
明确政府各部门在政府投资项目管理中应该担负的主要职责，避免出现职责的交叉和权力的真空，以保证政府投资项目从决策到实施的高效率。在我国，尤其要加强计划、财政、市场、审计和监察等部门的宏观监管和协调。
3.3培育代建市场的竞争主体
从代建制的发展趋势看，工程项目管理公司是未来代建市场的项目主体。我国应采取有效措施，培育项目管理公司。主要措施有：鼓励现有的勘察、设计和施工企业，通过改造和重组，发展成为具有设计、采购、施工（施工管理）综合功能的工程公司；提倡具备条件的建设项目，尤其是政府投资项目，采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设。
3.4逐步实现专业化管理
我国政府投资项目的成败与项目管理单位和人员的能力和水平密切相关。可委托专业项目管理机构、专业人士来进行项目建设管理，发挥专业机构和技术人员的技术、管理优势与经验避免造成人、财、物和信息、等社会资源的浪费，政府同时需履行好监督职能。
    4.总结
随着我国投资体制改革的深入，政府投资项目采取代建模式这种与市场经济相吻合的新型的工程管理模式是必然趋势。如何进一步规范和完善政府投资项目代建制，使其更好的为我国经济建设服务，是相关部门和研究者需要认真深思的问题。
参考文献
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